تا واپسين ماههاى عمر سلطنت قاجارها مردم ايران از اقشار و گروههاى مختلف داراى ورقه هويت و يا شناسنامه رسمى و قانونى نبودند و اساساً مركزى رسمى و دولتى هم براى ثبت اسامى و هويت اتباع كشور وجود نداشت و به تبع آن مبنا و معيارى قابل وثوق درباره جامعه آمارى مردم ايران نيز در نظام حكومتى و مديريتى كشورمحل چندانى از اعراب نداشت و اساساً آمارها و برآوردهاى جمعيتى كشور مبتنى بر ميزانى علمى و دقيق نبود. نخستين بار در ۱۴ خرداد ۱۳۰۴ بود كه مجلس شوراى ملى دوره پنجم قانونى در چهار فصل و سى و پنج ماده به تصويب رسانيد كه «قانون سجل احوال» نام گرفت كه مقرر مى داشت حداكثر تا يك سال آتى آحاد مردم ايران لزوماً بايد داراى ورقه هويت و يا همان شناسنامه شوند. ماده چهارم اين قانون مردم كشور را موظف مى ساخت علاوه بر نام شخصى، بر حسب خانواده اى كه بدان تعلق دارند، نام مشترك خانوادگى نيز براى خود برگزينند. اين قانون مأموران سجل احوال را نيز موظف مى ساخت براى هر فرد ايرانى شناسنامه اى مجزا صادر كرده و سند آن را در دفاتر حكومتى ثبت و ضبط كنند. در ورقه هويت محل هائى براى ثبت تولد، فوت، ازدواج و طلاق پيش بينى شده بود.
قانون كليه مأمورين دولتى و حكومتى را در اقصى نقاط كشور ملزم مى كرد، از آن پس فقط در قبال ارائه ورقه هويت (شناسنامه) پاسخگوى ارباب رجوع باشند. قانون براى كسانى كه در موعد مقرر شده از دريافت شناسنامه اجتناب كنند و يا به جعل ورقه هويت مبادرت ورزند، مجازات و تنبيهاتى نيز پيش بينى كرده بود.
در ۲۰ مرداد ۱۳۰۷ مجلس شوراى ملى دوره ششم «قانون سجل احوال» ديگرى را در ۱۶ ماده تصويب كرده و تصريح نمود كه تمام مواد قانونى مصوبه قبلى (۱۴ خرداد ۱۳۰۴) كه مغاير با محتواى مصوبه جديد باشد، ملغى خواهد بود. اين قانون جديد كليه افراد ذكور بالاى ۱۷ سال را ملزم مى كرد شخصاً براى تهيه ورقه هويت (شناسنامه) به دفاتر سجل احوال محل زندگى خود مراجعه كنند. زنها نيز مى توانستند شخصاً و يا با وكلاى «ثابت الوكاله» براى اخذ شناسنامه اقدام كنند. دارندگان ورقه هاى هويت ملزم بودند حداكثر پس از ده روز از وقوع تولد، ازدواج و طلاقِ فرزندان، بستگان و افراد تحت تكفل را به مراكز سجل احوال اطلاع دهند تا در شناسنامه هاى آنان ثبت شود. اين زمان براى فوت حداكثر ۴۸ ساعت تعيين شده بود.
ماده سيزدهم اين قانون «اداره كل احصائيه و سجل احوال مملكتى» را متولى سر شمارى و آمارگيرى از مردم كشور دانسته و آن را ملزم مى كرد «هر ده سال يك مرتبه» مردم ايران در سراسر كشور را سرشمارى كند. سرشمارى اتباع ايران ساكن خارج از كشور نيز بر عهده وزارت امور خارجه نهاده شده بود