بخش نخست
براى ۲۶ سال، تحريم اقتصادى وجه غالب سياست آمريكا در برابر جمهورى اسلامى ايران بوده است. اهداف اين سياست دقيقا چه بوده اند؟ آيا اين سياست در دستيابى به اهداف خود موثر و موفق بوده است؟ تأثير اين سياست برعملكرد اقتصادى و سياسى جمهورى اسلامى چه بوده است. اين سياست تا چه حد موجبات تغيير رژيم را فراهم آورده است؟ تأثير آن بر رفتار رژيم در عرصه هاى سياست خارجى و داخلى چه بوده اند؟ آيا در مهار رژيم موفق بوده است؟ عوامل تأثير گذار بر عملكرد و كارآمدى اين سياست كدامند؟ اگر اين سياست از موفقيت لازم برخوردار نبوده، دلايل آن چيست؟ برجسته ترين ضعف ها و كاستى هاى آن كدامند؟ اساسا، معيارهاى سنجش چيست؟ بالاخره، چشم انداز تحريم اقتصادى آمريكا عليه جمهورى اسلامى چگونه است؟ آيا به تحريم همه جانبه خواهد انجاميد، يا اينكه بسته به موفقيت مذاكرات هسته اى اتحاديه اروپا با جمهورى اسلامى با سرعت يا آهسته برچيده خواهد شد؟ نوشته حاضر نگاه كوتاهى به اين پرسشها است.
ارزيابى حاضر حاكى از آن است كه سياست تحريم اقتصادى آمريكا عليه جمهورى اسلامى هزينه هنگفتى را بر ايران تحميل كرده است. اما عليرغم اين هزينه سنگين، تحريم اقتصادى آمريكا عليه جمهورى اسلامى در نيل به اهداف خود، يعنى تغيير رژيم، مهار رژيم يا تغيير رفتار رژيم از موفقيت كمى برخوردار بوده است. اين امر داراى دلايل متعددى است كه مهمترين آنها عبارتند ازچندگانه و ناهمساز بودن اهداف سياست تحريم اقتصادى آمريكا عليه جمهورى اسلامى، عدم تناسب بين اهداف و ساختار تحريم هاى مزبور، بى توجهى به ويژگى ها و ساختار سياسى جمهورى اسلامى و مهمتر از همه، عدم موفقيت آمريكا در جلب حمايت جامعه جهانى، به ويژه اتحاديه اروپا براى تحريم همه جانبه ايران.
براى تحريم اقتصادى آمريكا عليه جمهورى اسلامى بسته به نتيجه مذاكرات هسته اى اتحاديه اروپا با جمهورى اسلامى ميتوان چشم اندازهاى متفاوتى را متصور شد. از يكسو، تشديد بحران هسته اى ايران با بالا بردن هزينه تداوم بحران و افزايش منافع حل آن ميتواند به الغاى كليه تحريم ها عليه جمهورى اسلامى در چارچوب يك معامله بزرگ بين آمريكا و جمهورى اسلامى بيانجامد. در شرايط حاضر پيشبرد اين سياست با موانع متعدد و بسيار سختى روبرو است. با اينهمه نميتوان احتمال پيشرفت آنرا ناديده گرفت.
در يك سناريوى محتمل تر، چنانچه مذاكرات هسته اى اتحاديه اروپا با جمهورى اسلامى به نتايج موفقيت آميزى بيانجامد اما ساير مشكلات جمهورى اسلامى با آمريكا ادامه يابد، آمريكا فرصتى بدست خواهد آورد تا در عين دادن امتيازاتى به جمهورى اسلامى در چارچوب موافقت نامه نهايى اتحاديه اروپا، سياست تحريم اقتصادى خود عليه ايران را تعديل كند، ساختار آنرا بهينه سازد و هزينه اقتصادى و سياسى ادامه آنرا براى آمريكا به حداقل برساند.
از سوى ديگر، بحران هسته اى جمهورى اسلامى در صورت شكست مذاكرات اتحاديه اروپا و همسو شدن سياست اتحاديه اروپا و آمريكا در برابر جمهورى اسلامى براى اولين بار تحريم اقتصادى همه جانبه ايران را به يك سناريوى مطرح و جدى تبديل خواهد كرد. تحريم همه جانبه ايران، عليرغم كليه دشوارى هاى آن، در صورت شكست مذاكرات هسته اى، راه كارى شدنى و محتمل است كه ميتواند به ويرانى ايران بيانجامد. تجربه عراق حاكى از آن است كه تحريم همه جانبه ايران، حتى اگر با موفقيت انجام پذيرد، ممكن است موجب تغيير رفتار و يا تغيير رژيم جمهورى اسلامى نگردد و نهايتا به حمله نظامى به ايران منجر گردد.
بخش نخست اين نوشتار بررسى مختصرى است از شرايط بين المللى سياست تحريم اقتصادى آمريكا عليه ايران، عوامل تأثير گذار بر آن و معيارهاى سنجش عملكرد آن. بخش دوم نگاه كوتاهى است به تاريخچه تحريم اقتصادى آمريكا عليه جمهورى اسلامى همراه با ارزيابى عمكرد و ميزان موفقيت آن. قسمت پايانى به بررسى چشم اندازهاى تحريم اقتصادى آمريكا عليه جمهورى اسلامى و ارزيابى پيآمدها، هزينه ها و مخاطرات احتمالى آن ميپردازد.

‎/۱ الگوى نظرى
تحريم اقتصادى آمريكا عليه جمهورى اسلامى متأثر از عوامل متعدد و پيچيده اى است. لذا، ارزيابى عملكرد و موفقيت اين سياست مستلزم يك چارچوب نظرى منسجم است. اين الگوى نظرى ميبايست به شرايط جهانى سياست مزبور توجه داشته باشد و معيارهاى عملى و روشنى را براى ارزيابى اين سياست در اختيار بگذارد. از سوى ديگر ميبايست رابطه و سازگارى بين اهداف و ساختار تحريم ها را نيز مد نظر داشته باشد.

شرايط جهانى
طى دو دهه اخير استفاده از تحريم اقتصادى به عنوان ابزارى جهت مهار رژيم هاى سياسى و تغيير رفتار و ماهيت آنها به سرعت گسترش يافته و كاربرد آن دستخوش تحولات ژرفى گرديده است. سه پديده كلان بين المللى در ايجاد اين تحولات داراى تاثيرات چشمگيرى بوده اند:
جهانى شدن
پايان جنگ سرد
واقعه ۱۱ سپتامبر
روند جهانى شدن داراى تاثيرات مهم و چشمگيرى بر ميزان و چگونگى كاربرد تحريم اقتصادى بوده است. روند جهانى شدن با ادغام فزاينده اقتصادى، سياسى و فرهنگى كشورها، مرز بين سياست داخلى و خارجى را كم رنگ كرده، سرنوشت اقتصادى و سياسى كشورها را به يكديگر وابسته كرده است. براى مثال، در فاصله ۱۹۷۰ تا ۲۰۰۰ سهم صادرات در توليد ناخالص ملى آمريكا متجاوز از دو برابر شد(۱). در زمينه سرمايه گذارى مستقيم خارجى اين افزايش به مراتب شديد تر بوده است. اين امر يكى ازعلل پايه اى علاقه آمريكا به استقرار ثبات سياسى و گسترش اصلاحات سياسى در كشورهاى توسعه نيافته است. در اقتصاد جهانى، بروز بحران در يك نقطه ميتواند با سرعت به ساير كشورها منتقل گردد و ناكارآمدى يك كشور يا منطقه درجذب سرمايه و توسعه اقتصادى ميتواند آهنگ توسعه اقتصادى ساير كشورها و مناطق را كند سازد. لذا، روند جهانى شدن با افزايش چشمگيرى در استفاده از تحريم اقتصادى بمنظور تغيير رفتار و ماهيت رژيم هاى سياسى همراه بوده است.
از سوى ديگر، جهانى شدن و افزايش رقابت بدين معنى است كه هر كشور ميتواند نيازهاى اقتصادى و سياسى خود را از منابع متعدد تامين كند و ديگر سرنوشت آن تنها به يك يا دو كشور وابسته نميباشد. اين امر موجب افت اهميت و كارآيى سياست تحريم اقتصادى يك جانبه و افزايش اهميت تحريم هاى چند جانبه گرديده است. در شرايط نوين جامعه جهانى، سياست تحريم اقتصادى در غالب موارد هنگامى موفق خواهد بود كه با موافقت و مشاركت كليه يا اكثر كشورها انجام پذيرد و به اصطلاح همه جانبه يا حداقل چند جانبه باشد. اين امر به نوبه خود هنگامى ميسر است كه انگيزه و منافع تحريم اقتصادى بين المللى و همه جانبه باشد. البته براى اقتصاد نيرومندى مانند آمريكا اعمال تحريم هاى اقتصادى يك جانبه هنوز ميسر است. اما اين امر بيشتر در زمينه هائى موفق است كه آمريكا در آن از قدرت انحصارى قابل توجهى برخوردار است، مانند بازار سرمايه و تكنولوژى بسيار پيشرفته. به عبارت ديگر، جهانى شدن با تعميق وابستگى كشورهاى جهان به يكديگر از يكسو موجب كاهش تأثير تحريم هاى يك جانبه و از سوى ديگر موجب افزايش ضربه پذيرى كشورها در برابر تحريم هاى چند جانبه گرديده است.
گسترش كاربرد تحريم اقتصادى بمنظور مهار رژيم ها و تغيير رفتار و ماهيت آنها به ويژه پس از پايان جنگ سرد بسيار چشمگير است. پايان جنگ سرد و فروپاشى شوروى، با حذف محدوديت هاى ناشى از حضور شوروى موجب شد تا آمريكا از آزادى عمل بيشترى در صحنه سياست جهانى برخوردار گردد. اين تغيير موجب گشت تا انتظار آمريكا از ساير كشورها جهت رعايت موازين مورد نظر آن و آمادگى آمريكا در كاربرد تحريم اقتصادى به عنوان ابزارى براى اعمال اين خواستها به ميزان قابل توجهى افزايش يابد. لذا، پايان جنگ سرد و فروپاشى شوروى با افزايش چشمگيرى در كاربرد تحريم اقتصادى توسط آمريكا همراه بوده است.
اين تغيير به ويژه در نيمه اول دهه ۹۰ بسيار قابل توجه است. در فاصله ۱۹۹۰ تا ۱۹۹۶ آمريكا در ۵۰ مورد ازتحريم هاى اقتصادى براى پيشبرد سياست هاى خود استفاده نمود(۲). در اين مسير شيوه كاربرد تحريم اقتصادى نيز دستخوش تغييرات قابل توجهى گرديده است. تا سال ۱۹۹۰ استفاده آمريكا از تحريم اقتصادى عمدتا بمنظور كنترل و تغيير سياست خارجى ساير كشورها، به ويژه كنترل گسترش نفوذ شوروى و جنبش جهانى كمونيسم بود. اما از سال ۱۹۹۰ در ۶۰ در صد موارد هدف اعلام شده آمريكا ازتحريم اقتصادى تغيير رفتار دولتهاى مربوطه در زمينه سياست داخلى، به ويژه رعايت حقوق بشر و دموكراسى بوده است(۳).
واقعه ۱۱ سپتامبر نيز داراى تأثير چشمگيرى برروى كاربرد تحريم اقتصادى بوده است. اين واقعه موجب پيدايش اعتماد به نفس و عزم تازه اى در افكار عمومى، نيروهاى سياسى و دولت آمريكا براى استفاده از نيروى نظامى و اقتصادى بمنظور پيشبرد سياست خارجى آمريكا شده است و ظرفيت افكار عمومى و سيستم سياسى آمريكا را براى تحمل هزينه و پذيرش چالشهاى بين المللى افزايش داده است. تحريم اقتصادى يكى از ابزارى است كه آمريكا در اين راستا به كار ميبرد، به ويژه هنگاميكه اقدام نظامى به علت ملاحظات سياسى و نظامى آنا ميسر نباشد. در اين چارچوب تحريم اقتصادى، جانشين، مكمل و شرايط ساز اقدامات ديپلماتيك و نظامى است. واقعه ۱۱ سپتامبر كاربرد تحريم اقتصادى را نيز متحول ساخته است. اكنون دامنه كاربرد تحريم اقتصادى گسترده شده، به اين معنى كه ديگر محدود به دولتها نميباشد، بلكه عليه سازمانهاى تروريستى، افراد حامى آنها و شركتهايى كه با كشورهاى حامى تروريسم به مبادله تجارى اقدام ميكنند نيز بكار برده ميشود. مهمترين و متداول ترين راهكار در اين رابطه عبارت است از كشف و ضبط اموال و دارايى هاى سازمانهاى تروريستى و افراد حامى آنها. تغيير ديگر افزايش كاربرد تحريم اقتصادى براى كنترل و جلوگيرى از گسترش سلاحهاى كشتار دسته جمعى، به ويژه سلاحهاى هسته اى است. افزايش كاربرد تحريم اقتصادى براى دفاع از حقوق بشر و دموكراسى نيز قابل توجه است.
عوامل فوق موجب رشد چشمگير تحريم هاى اقتصادى همه جانبه گرديده است. تا سال ۱۹۹۰ سازمان ملل تنها در ۲ مورد اقدام به اعمال تحريم اقتصادى نمود. اما در دهه ۹۰ تعداد تحريم هائى كه توسط سازمان ملل و سازمانهاى بين المللى اعمال شد به ۱۱ كشور و چهار حركت سياسى افزايش يافت. در سير اين تحولات بازيگران جديدى نيز وارد صحنه شده اند، مانند گروه فشار بين المللى اسرائيل كه درپيشبرد تحريم هاى اقتصادى آمريكا طى دهه اخير نقش مهمى برعهده داشته است.

معيارهاى ارزيابى
براى بررسى تأثير تحريم هاى اقتصادى ميبايست چهار عامل را در نظر گرفت:
۱-اثر (impact) يا هزينه تحريم اقتصادى بر روى كشورى كه مورد تحريم قرار گرفته است
۲-موثر بودن (effectiveness) تحريم در نيل به اهداف مورد نظر- تأثير تحريم بر رفتار و ماهيت رژيم تحت تحريم
۳- مطلوبيت (utility) تحريم در نيل به اهداف مورد نظر، يعنى هزينه تحميل شده بر كشورتحت تحريم منهاى هزينه اعمال تحريم براى كشور تحريم كننده
۴- مطلوبيت نسبى تحريم اقتصادى در مقايسه با ساير ابزارهاى موجود.
تحريم اقتصادى هنگامى موفق است كه اولا هزينه سنگينى بر كشور تحت تحريم تحميل نمايد. ثانياً، فشار اقتصادى را به فشار سياسى موثر تبديل كند و تغييرات مورد نظر را در رفتار و يا ماهيت رژيم تحت تحريم بوجود آورد. ثالثاً، هزينه اى كه بر اقتصاد كشور تحت تحريم تحميل ميكند به مراتب بيشتر ازهزينه آن براى اقتصاد كشور تحريم كننده باشد(۴). بالاخره، در مقايسه با ساير ابزار و سياست هاى ممكن از مطلوبيت بيشترى برخوردار باشد.
اثر تحريم اقتصادى از يك سو به ساختار و مكانيزم تحريم مورد نظر و از سوى ديگر به ساختار اقتصادى كشور تحت تحريم، دسترسى آن به اقتصاد جهانى و توانايى آن در يافتن جانشين هاى مناسب براى كالاها و خدمات تحريم شده بستگى دارد. با توجه به مطالبى كه در بالا گفته شد، روند جهانى شدن موجب كاهش اثر تحريم هاى يك جانبه شده است.
از سوى ديگر، موثر بودن تحريم اقتصادى در ايجاد تغييرات لازم دررفتار و ماهيت رژيم مورد نظر به عوامل متعددى از جمله ساختار سياسى كشور مورد تحريم بستگى دارد. به عبارت ديگر، اثر و هزينه اقتصادى تحريم از مكانيزم و پروسه بغرنجى ميگذرد تا تغييرات لازم در رفتار و ماهيت رژيم مورد نظر را بوجود آورد (نمودار ۱ را ملاحظه كنيد). وجود ديكتاتورى به ويژه گونه هاى ايدئولوژيك، مذهبى و ناسيوناليستى، نبود نهادهاى مدنى و نيروهاى سياسى موثرغالبا روند تبديل اثر اقتصادى تحريم به تأثير سياسى و ايجاد تغييرات مورد نظر در رفتار و ماهيت رژيم را آهسته و بغرنج كرده، بسته به توانايى رژيم مورد نظر، آنرا براى مدت قابل توجهى به تعويق مياندازد. از سوى ديگر، هرچه ساختار سياسى يك كشور بازتر و رقابتى تر باشد، احتمال موفقيت تحريم اقتصادى بيشتر خواهد بود. براى تدوين تحريم هاى موثر و موفق، درك ساختار سياسى و ويژگى هاى كشور تحت تحريم از اهميت حياتى برخوردار است.
موفقيت تحريم اقتصادى همچنين به ظرفيت هزينه پذيرى كشور تحريم كننده نيز بستگى خواهد داشت كه به نوبه خود تابع ساختار و شرايط اقتصادى، سياسى و اجتماعى آن خواهد بود. طبيعتا در شرايط دشوار اقتصادى ظرفيت هزينه پذيرى كشور كم و اعمال تحريم هاى پرهزينه دشوار خواهد بود. از سوى ديگر ناهمگنى سياسى و وجود منافع متقابل و رقابتهاى شديد نيز كار اعمال تحريم هاى پرهزينه را براى كشور تحريم كننده دشوار ميسازد.
سياست تحريم اقتصادى هنگامى مطلوب است كه هزينه آن براى كشور تحت تحريم بسيار بيشتر از هزينه آن براى كشور تحريم كننده باشد. همچنين در موارد استراتژيك موفقيت تحريم ميتواند براى كشور تحريم كننده داراى منافعى باشد كه ميبايست با احتساب احتمال هاى مربوطه در محاسبه هزينه- منافع تحريم منظور گردد.
بالاخره، تحريم اقتصادى هنگامى يك انتخاب موجه است كه نه تنها منافع آن بيشتر از هزينه هاى آن باشد، بلكه نسبت منافع بر هزينه هاى آن در مقايسه با ساير ابزار و گزينه ها نيز بيشتر باشد. به عبارت ديگر براى انجام تغييرات مورد نظر در رفتار و ماهيت يك رژيم و يا هر هدف ديگر ميبايست ابزار و سياستى را برگزيد كه داراى بيشترين نسبت منافع به هزينه باشد.





ارزيابى ميزان موفقيت سياست تحريم اقتصادى كار دشوارى است زيرا در بسيارى از موارد اهداف تحريم هاى اقتصادى چندگانه و بعضا ناروشن بوده و در پاره اى از موارد تحريم ها داراى اهداف اعلام نشده ميباشند. همچنين، غالبا اطلاعات لازم و كافى در مورد مطلوبيت نسبى سياست تحريم اقتصادى (در مقايسه با ساير ابزارها و سياستها) در دسترس نميباشد. سوما، تحريم اقتصادى غالبا همراه با ابزارهاى ديگر مانند تهديد نظامى و انزواى سياسى بكار برده ميشود و به راحتى نميتوان گفت كه چه مقدار از پيآمد حاصله نتيجه تحريم اقتصادى و چه مقدار آن نتيجه كاربرد ساير سياست ها بوده است. افزون بر اين، تحريم اقتصادى يك كشورغالبا چندين سال به طول ميانجامد. طى اين مدت گاه تغييرات اقتصادى و سياسى مهمى، مستقل از تحريم اقتصادى نيز روى ميدهند كه تأثير آنها را نميتوان به راحتى از تأثير تحريم اقتصادى جدا نمود. براى مثال، طى مدتى كه ليبى در تحريم اقتصادى بود قيمت نفت در بازار جهانى شديدا كاهش يافت. تعدادى از تحليلگران برآنند كه تغيير رفتار ليبى بيشتر ناشى از افت درآمد آن بود تا تحريم اقتصادى آمريكا. در مورد ايران، در نيمه دوم دهه ۹۰ جو سياسى جمهورى اسلامى باز تر از دهه ۸۰ بود، اما اين تغيير بيشتر ناشى از تحولات داخلى جامعه ايران بود تا تحريم اقتصادى آمريكا.
در تحليل نهايى موفقيت سياست تحريم اقتصادى به معادله هزينه- منافع آن بستگى دارد. برخى از تحريم ها هزينه هاى بسيار هنگفتى بر مردم كشور تحت تحريم تحميل ميكنند. با اين وصف، چنانچه داراى منافع استراتژيك اساسى باشند و از زيانهاى سنگين ترى جلوگيرى نمايند، ميتوانند همچنان مطلوب محسوب شوند. از سوى ديگر، هزينه بالاى تحريم اقتصادى گاه ميتواند ناشى از خطاى محاسبه رژيم تحت تحريم، اتخاذ سياست هاى نادرست و مديريت نسنجيده امور باشد تا نتيجه اجتناب ناپذير تحريم مورد نظر.
بررسى رابطه بين ساختار و مكانيزم تحريم اقتصادى و اهداف آن نيز قابل توجه است. چنانچه اهداف يك تحريم اقتصادى غير واقع بينانه يا بيش از حد دشوار باشند، تحريم اقتصادى موفق نخواهد شد. به همين دليل موفقيت تحريم هائى كه هدف آنها سرنگونى يك رژيم است دشوارتر ميباشد. همچنين، چنانچه زمان پيش بينى شده براى اعمال تحريم اقتصادى بيش از اندازه كوتاه باشد، طبيعتا تحريم مورد نظر موفق نخواهد شد.
در مجموع، تجربه جهانى حاكى از آن است كه تحريم هاى اقتصادى هنگامى داراى بيشترين تأثير و كارآيى ميباشند كه چند جانبه باشند. اما اعمال تحريم هاى چند جانبه هنگامى ميسر است كه كشور تحريم كننده بتواند پشتيبانى و همكارى موثر جامعه جهانى را جلب نمايد. اين امر در هر شرايطى امكان پذير نبوده و به عوامل متعددى بستگى دارد، مانند ماهيت رژيم تحت تحريم، وضعيت اقتصادى و سياسى درونى آن، موقعيت اقتصادى و سياسى آن در جامعه جهانى، شرايط اقتصادى و سياسى جامعه جهانى و شدت و چگونگى رقابت بين بلوك هاى عمده جامعه جهانى.
انواع تحريم هاى اقتصادى
تحريم هاى اقتصادى را بر اساس اهدافى كه دنبال ميكنند ميتوان به سه گروه اصلى تقسيم بندى نمود:
مهار رژِيم
تغيير رفتار رژيم
تغيير رژيم
تحريم هاى فوق داراى ساختارهاى متفاوتى ميباشند و ابزارهاى اقتصادى را با تركيب ها و نسبتهاى متفاوتى بكار ميگيرند. هدف تحريم هائى كه بمنظور مهار رژيم تدوين ميشوند عمدتا محروم ساختن رژيم مزبور از منابع اقتصادى و جلوگيرى از دست يافتن آن به فناورى و تجهيزات مورد نظر است. در صورتيكه تحريمى كه براى تغيير رفتار رژيم تدوين ميشود ميبايست به مجموعه اى از سياست ها ى تشويقى براى ايجاد تغيير رفتار مورد نظر در رژيم نيز مجهز باشد. از سوى ديگر، تحريمى كه هدف آن تغيير رژيم است ميبايست بيشترين خسارت تحريم را متوجه دستگاه و هيأت حاكمه و ماشين دولت سازد و همزمان از كانون هاى سياسى مخالف رژيم در درون جامعه حمايت نمايد. در يك اقتصاد متكى به بخش دولتى، هدف قرار دادن دارايى ها و بخش هائى كه منابع مالى هيأت حاكمه را تامين ميكنند دشوارتر ميباشد. در چنين اقتصاد هائى موفقيت سياست تحريم اقتصادى غالبا مستلزم كاربرد تحريم هاى فراگير و همه جانبه ميباشند.
همچنين، ساختار سياست تحريم اقتصادى ميبايست با اهداف و وظايفى كه براى آن در نظر گرفته شده است متناسب باشد. در غالب موارد شكست سياست تحريم اقتصادى بدين دليل است كه تحريم مورد نظر به ساختار و ابزارهايى متكى است كه با اهداف سياست گذاران متناسب نميباشند.



www.iransolidarity.com


از ۵% با ۱۱% افزايش يافت. براى توضيحات بيشتر به مقاله «ايران: فرصت ها و چالشهاى جهانى شدن» در سايت www.iransolidarity.com مراجعه كنيد.
M. Oق€™Sullivan، ،۲۰۰۳ Shrewd Sanctions، The Brookings Institute، Washington D.C.
همانجا
براى توضيحات بيشتر پيرامون اين الگوى نظرى به نوشته بالا مراجعه كنيد.